成洪波:试论地方大学治理体系现代化
发布单位: 新闻中心 发布时间: 2015-03-31

一、问题的缘起

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。作为人才培养储备基地和科技创新前沿阵地,高等学校治理体系和治理能力的现代化不仅是国家治理现代化的重要组成部分,也是影响人才培养质量和科技竞争力产出的重要因素。近年来,着眼于进一步扩大和落实高校办学自主权、加快现代大学制度建设、实施内涵发展、提升高等教育质量,《教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》、《高等学校章程制定暂行办法》、《高等学校学术委员会规程》等政策文件陆续出台实施,高等学校正从传统的管控对象向真正的治理主体转型。

地方大学诞生于我国高等教育管理体制渐进变革和高等教育职能不断分化的时期。据教育部“2013年教育统计数据”,到目前为止,中央部门直属高校有113所,地方性普通高等学校有1661所。从举办者和管理者来看,这些地方性普通高校大体有省属国家“211工程”重点建设大学、“省部共建大学”、地方性(省或市)直属大学、地市政府管理的高职(专科)院校等类型。本文论述对象尤指“由地级市地方政府(亦称第三级政府)出资举办的、接受省级政府和市政府双重领导(通常称为‘省市共建(管)’)的公立地方大学”。

经过多年的办学积累和发展,地方大学服务区域经济社会、着力为地方培养专门人才的办学宗旨和理念已经形成共识。然而,在外部主导的强制型制度变迁中,地方大学受到“强制机制”、“模仿机制”、“社会规范化机制”的影响,不仅在实际办学和发展中一度陷入趋同化困局,而且面临着体制机制及管理运行上改革创新的共同挑战。如何建立有效融合地方政府、大学、业界、社会价值与利益需求的大学治理体系,使学校获得创新发展、服务地方的可靠制度保障与持续动力支撑,不仅是关乎地方大学在新一轮竞争中生存与发展的核心命题,而且已经成为地方大学与地方经济社会现代化进程携手共进,实现“系统性、整体性和协同性”改革效果的关键议题。

二、地方大学治理体系现代化的基本内涵

衡量一个国家的治理体系是否现代化,至少有权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率和协调五个评判标准。大学治理现代化是建设中国特色现代大学制度的必然要求,其基本内容就是秉持与时俱进、改革创新的精神,在法治框架下推进高等教育管理体制和内部治理结构改革,不断“完善科学规范的大学教育治理体系,形成高水平的大学教育治理能力”。地方大学治理体系现代化既要秉持现代大学治理所尊奉的基本价值,又要符合地方大学治理现实境遇,以治理体系和运行结构的不断优化和现代化履行自身使命追求。

1.权力运行的制度化、规范化和程序化

任何组织的运行都可看作是权力的实现过程;在公共部门中,权力关系到政府政令是否畅通,是否能够得到公众的响应和配合,进而直接地影响到组织目标和公共利益的实现。大学治理中权力运行既有权力实施的一般共性,更具有不同于政府和企业组织的独特性。这种特殊性在于公共权力对大学的本质、大学组织特殊性以及高等教育规律的尊重和遵从,在于权力的运行必须能真正协调大学治理的自主、控制、责任等议题,从而为大学的“良治”与“善治”提供有序的制度环境。

地方大学治理体系现代化要求建立完善的内外治理的公共秩序,尤其是在大学法人制度设计中,对大学法人机关的决策、执行和监督权力及其运行规则要有科学的制度安排和明确的法律界定。地方需求和与业界的互动支持是大学的源头活水,权力运行必须为地方和行业企业的价值诉求在大学公共权力结构中得到有效表达提供制度性、程序性的框架。权力运行的制度化、规范化和程序化,就是要立足大学的本性和地方大学与地方政府权力互动格局,适应时代变化和国家管理体制改革趋势,处理好政校之间、政治权力-行政权力-学术权力之间、决策权-执行权-监督权之间、基于组织管理职能的结构化授权与基于特定发展任务的非结构化授权之间的关系,不断构建新的体制机制和法律规范,避免“钱穆制度陷阱”,以更加科学、更加完善的制度体系和更加顺畅、更加高效的运行机制共享权力,融合多元价值诉求。

2.治理方式的法治化、民主化

治理方式的法治化是治理体系现代化的重要判定指标,也是治理体系现代化实现的必要条件。公正、统一、普遍、规范是法治原则对治理提出的价值要求,也是大学治理体系现代化的正当性基础。地方大学治理方式的法治化是大学组织中权力、权利、价值、资源等的有力整合途径,核心是加快构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,从而有利于在地方政府、大学、企业和社会等治理主体之间构建一种符合大学组织特征的权利与义务、自主与控制、权力与责任的有序互动关系,充分调动组织的人、财、物、信息等要素,实现组织目标优化和大学价值的延续。

法治化必然要求大学治理方式的民主化。由于大学组织的知识性和教育性,大学治理十分强调权力主客体之间的积极状态和广泛的心理认同。组织理论学家玛丽•帕克•弗莱特强调了一种与组织控制权力相对应的参与权力,即一种非强制性的权力,其基础则在于众人的合作与相互作用。民主化的治理方式凸显权力参与的重要价值。早在1966年,美国大学教授会与美国教育理事会等联合发表的《关于学院与大学治理的声明》的第一条原则就明确指出,“凡重要行动领域既需要首创能力,又需要大学所有成员的参与”。治理方式民主化的目的正是将权力按照实际发展的需要,合理地分布于不同的大学治理主体手里,使不同主体之间产生权力依赖和制约关系,形成良好的治理环境。

3.运行体系的效率性

在大学规模急剧扩展以及教育领域与其他公共财政领域、各级教育之间的财政经费投入竞争日趋激烈的背景下,大学管理运行体系的效率备受关注。地方政府和社会公众要求公立大学对经费使用的结构、方式、绩效做出合理解释,以地方政府为主体的大学财务审计、办学绩效评估已经成为促进地方大学提高运行效率的重要推动力。

治理体系的现代化对大学内部行政管理结构、干部配设、职能分工、角色定义、任务整合、规范协同提出全新要求,对运行体系的服务性特质、人员素质的专业性限定、治理实践中的综合性能力提出全新规定。要改变传统的制度掐架、结构重叠、人员冗浮、办事拖沓等弊端,必须重新审视大学基本职能。特别是以人才培养为主要任务的地方大学,必须对其人才培养模式所涉及的运行机制、学院设置、专业布局、课程改革以及发展与行业、产业、企业合作等一系列问题进行“流程再造”,在治理实践中,运用科学思维、效率思维、质量思维把体系建设转化为治理效能。

4.价值整合的协调性

大学治理体系的现代化实际上也是多元价值整合的过程。其一,地方大学治理体系现代化必须关注对接地方和业界需求的适应性价值。在当今这样一个变革的时代,面对办学资源稀缺性约束、利益群体多样化需求以及区域乃至国际竞争的加剧,如何回应外部技术变革与知识创新的压力已经成为大学作为社会存在的合法性基础和价值体现。其二,大学作为学术组织,学术自由与大学自治的卓越性价值是大学治理体系现代化永远不可能回避的问题。地方大学的资源分配、知识生产和制度安排,主要围绕着应用型人才培养和技术研发与服务进行,外适性质量、地方特色、创新才能证明自身存在的合理性。其三,效率是任何一个组织存续的根本。在逐步走向多元参与、多元协商合作机制的过程中,何以保证决策和执行效率是大学组织管理哲学的主旨要义。

高等教育大众化和地方化促使地方大学与区域经济社会发展关系日益密切,在由适应性、学术卓越、效率等构成的多元价值格局中,通过科学合理的制度创新和组织设计,推动大学组织型构一种有利于价值融合的地方高等教育事业联合体已经成为推进系统性和协同性改革的必然要求。

三、地方大学治理体系现代化的外部动因

地方大学一方面受到宏观和区域政策的“制度规训”,另一方面必须以其质量与效益融入地方经济社会发展。制度变迁、区域竞争和提升办学水平的持续压力,促使地方大学必须在适应需求中推进治理体系的现代化。

1.高等教育管理体制改革的政策驱动

当前,我国高等教育面临着管理体制、办学体制、评价体制、投入体制等一系列制度安排的系统性改革压力。构建政府、大学、社会的新型关系,迫切需要政府加快实现“由办教育向管教育转变,由微观管理走向宏观管理,由直接管理走向间接管理,由教育管理走向教育治理”。一方面,政府要加快转变职能,进一步简政放权,推进法治建设,尤其是扩大省级政府的教育统筹权以及真正落实大学办学自主权;另一方面,大学必须“把权接住、管好,确保放而不乱”。因此,包括地方大学在内的各级各类高等学校必须积极适应国家推进治理体系和治理能力现代化的要求,根据高等教育规律以及建设高等教育强国目标和推进教育现代化的基本要求,通过合理的制度安排和机制创新寻求高等教育利益相关者之间利益与权力的博弈均衡,“让政府、市场、社会的合理价值诉求与有效资源顺畅进入大学,也让政府、市场、社会的利益在大学核心理念允许的范围内得到最大限度的实现。同时还应建立起一种以学术权力为基础、以实现公共利益为目标、能够有效回应‘冲突和多元利益’要求的内部决策权力结构,最大限度地释放大学的人才培养生产力与学术创造力。”

2.地方经济社会发展的需求驱动

伴随着经济全球化和中国新型城镇化进程,区域之间、地区之间、城市之间围绕着人才汇聚、技术创新能力、政策向心力、制度环境、文化氛围等展开愈发激烈的竞争。地区竞争力由活动和场所两者共同决定,其影响因子包括经济活动要素,如经济构成、生产力、产出和增加值、可持续发展程度、引资(国外资金、国内资金)等,还有场所特质要素,如区位、基础设施、自然资源条件、环境宜人程度、生活和业务费用以及地区的形象。人是整合其他各种要素、使其发挥综合功能的核心要素;人力资源和制度环境是决定地区竞争力的最重要因素。地方大学直接面对地方经济社会需求,地区之间的竞争通过需求机制和压力机制传导至地方大学,使学校面临创新应用型专业人才培养模式、提高应用技术研究水平的现实需求,倒逼学校重新审视办学定位和优化目标,改革行政和学术管理的制度结构,创新运行体制机制,提高治理水平。

3.地方大学获取生存发展资源的竞争驱动

传统的政校间依附性关系让公立大学之间要么缺乏竞争压力,要么陷入“跑部钱进”、“升级升格”、争重点学科、争博硕学位授予点等“非理性繁荣”局面。因而地方大学在发展过程中不仅遭遇同质化困境,而且生存与开拓空间在这一非良性竞争中备受挤压。同时,“管办评分离”、“分类发展、分类管理”等政策的实施必将促使大学在学科专业水平、制度吸引力、人才引进和生源质量上展开激烈竞争。与部属大学等综合实力较强的大学相比,地方大学不仅接受省级政府及其教育行政部门的领导,而且也直接接受作为举办方的地方政府领导,其权力关系和管理模式相对复杂。那么,地方大学如何冲破固有的制度与利益藩篱,从管理走向治理,进而争创一流?这只能靠“有特色的质量”。特色与质量又靠什么?只能靠制度的系统性设计,靠紧紧依托地方各种优质资源进行体制机制的改革与创新,通过治理体系的现代化,逐步摒弃传统的权力观、利益观、发展观,推动资源配置结构、方式、效果的不断优化,从而在整个高等教育生态系统中赢得应有的位置和话语权。

四、地方大学治理体系现代化的现实困境

从20世纪80年代开始,地方大学在政府的经费、政策、资源等支持下蓬勃发展,不仅在政策层面推动了“三级办学二级管理”体制的“合法化”,而且优化了高等教育资源配置,创新了应用型人才培养模式,也推进了城市现代化的进程。然而,随着国家全面深化改革尤其是治理现代化目标的提出,地方大学与政府之间传统关系模式、学校内部传统管理模式以及内外部制度系统化设计的缺失,都将极大影响治理体系现代化进程。

1.改革发展的相对滞后

地方大学内生于传统高等教育系统,受传统学术性人才观、质量观的影响非常明显。不少地方大学存有复制“重点大学”办学历程的强烈动机,在办学模式上存在趋同和攀升现象,在一定程度上忽视了地方经济社会发展的实际需求,忽略自身的特色发展。一方面,随着办学规模的不断扩大,部分地方大学开始由单科性大学向多科性、综合性大学发展。但其管理体制和运行机制并未做相应的调整,科层式管理仍占据中心地位,内部管理队伍专业化水平低、官僚化等现象普遍存在。另一方面,在履行服务地方经济社会发展的使命上,地方大学创新成果较少,成果转化能力不强,对市场反应不够灵敏,服务能力不强,服务效果不佳,封闭式管理特征明显。更为堪忧的是,面对学校发展过程中出现的种种问题,地方大学缺乏自主改革和创新的勇气和能力,在管理理念、管理体制和管理方式等方面都有较强的路径依赖,治理体系明显滞后内外部环境的变化,难以适应形势发展要求。

2.对政府的依附关系显著

地方大学处于多重政府管理之中,自主权相对较小,在办学资源及人力物力财力上受到的限制更为突出。一方面,地方政府政策意图高度渗透或整合进学校办学之中,在现代大学制度建设过程中,在处理和解决政府与大学之间关系时,地方政府明显缺乏职能转换和服务能力提升的准备。有些时候,地方政府甚至动用行政手段管理,甚至是干涉高校内部的运行以及日常事务,直接导致行政行为成为高校资源配置的实质性依据。地方大学的校长为了协调学校与政府之间的关系花费了大量精力,很难全神贯注地进行高校治理。另一方面,地方大学在办学水平、社会声誉和影响等远不及以部属大学为代表的高水平学校,在办学资源上对地方政府过度依赖导致其在权力运行、价值理念、思维模式上依附于地方政府,在内部组织结构上也与地方政府高度同构。基于行政规律的整齐划一性以及基于政府要求的时效性和刚性制约了大学内部制度的活力和创新要素的涌现,阻碍了地方大学治理体系的改进和治理能力的提升。

3.阶段性的制度障碍叠加

在宏观层面上,我国高等教育政策还存在着制度设计的系统性缺陷,高等教育法制建设还不能适应快速发展和变化的形势,影响着地方大学治理体系现代化的进程。例如,《高等教育法》中对地方教育行政部门的责任和义务没有做出详细规定,缺乏必要的约束力;对办学“不得以营利为目的”的规定缺乏明确和详细的说明,限制了地方大学经费投入渠道和发展空间;在不少条款中留有授权性的规定,造成具体实施过程中不确定性和随意性。在中观层面上,由于地方大学办学的独特性,其管理权力、人事任免、教育教学等方面不可避免地受到省市政府的重叠性管理,政治领导、行政管理、业务指导的制度合力尚未形成,政府之间、政校之间权责边界亟待厘清。在微观层面上,地方大学内部制度建设方面存在突出的、亟需大力改进的问题,如“官本位”观念、大学“行政化”严重制约制度建设的价值基础;大学章程缺失或制定的章程不规范;内部管理制度体系不完善,缺乏科学严谨的顶层设计、结构设计和机制设计,导致制度出现“真空”、内容相互矛盾、制订主体混乱、执行缺乏人文关怀,结果缺少监控与反馈等情况。可以说,从国家宏观政策到政府管理,再到大学内部,现阶段管理制度上的缺陷所造成的影响相互叠加,成为制约地方大学创新发展的主要障碍。

五、地方大学治理体系现代化的路径创新

在审视地方大学推进治理体系现代化过程中所遭遇的内外困境的同时,也应看到地方大学的优势,比如,其与地方政府关系密切,总体目标一致;相比于传统的高水平大学,其利益格局规模较小,改革包袱相对较小等。为此,地方大学可在领导体制、内部治理结构、章程法制化、投入体制等方面积极探索,以改革创新推进治理体系的现代化。

1.创新领导体制,融合多元价值

大学治理体系现代化是现代大学制度建设的根本途径。“董事会(理事会)制度是现代大学制度的重要标志,中国特色现代大学制度必须吸收而不可回避”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》以及《高等学校理事会规程(试行)》的发布实施,使得公办大学探索并建立理事会制度摆上工作日程。对地方大学而言,由于其办学积淀不足,管理能力、学术水平亟待提高,很容易受到外部的干预和侵扰,建立理事会制度显得尤为必要。理事会能够及时将地方需求信息快速传导给大学,为地方大学发展指明方向,同时也将地方大学办学理念传输给社会各界,在地方政府、大学和社会之间发挥桥梁与缓冲器的作用,有利于保护地方大学办学的完整性和相对独立。

问题的关键在于如何处理好党委领导下的校长负责制和理事会制度之间的关系。从基本价值诉求而言,党委领导保证了大学的社会主义性质,关注重大决策的合法性和正当性;理事会制度关注学校的适应性和公共性;校长负责关注执行的有序性和有效性。因此,可以通过探索学校“理事会框架内党委领导下的校长负责制”,建立健全地方大学的决策、执行、监督机制,整合多方资源,融合多元利益。具体说来,其一,通过法定程序确立“理事会框架内党委领导下的校长负责制”的基本架构,即党委为大学最高决策机构;校长全面负责学校各项事务;理事会是大学审议监督机构。其二,坚持融合多方价值需求的原则,建立由政府主导、学校主体、行业企业参与、社会监督的理事会筹备委员会,通过法定程序确定理事会成员的多元化构成。理事会成员可由地方政府行政首长、社会贤达、行业企业代表、教师代表、典范校友等组成,其中,理事长由地方政府行政首长担任,常务副理事长由党委书记担任,大学校长因是学校法人代表作为当然理事进入理事会,社会贤达、行业企业代表、教师代表、典范校友通过推荐、遴选程序进入理事会。

2.平衡学术权力与行政权力,优化运行结构

学术权力和行政权力是大学治理中的两种基本权力。行政权力是法律法规赋予大学校长的行政管理职权,在行政管理中,“当一个具体行政关系中的下级认为其上级有资格或有权利指挥他的职务行为时,这种被认可的资格或权利是以其享有的权力为基础的”。而学术权力是大学学术性组织所行使的法定权力,本质上是学者使用专业知识做出学术判断的权利,知识性权利是构成学术权力的合理性与合法性的基础。只有认清两者在权力存在方式和行使模式上的不同,通过制度化和组织化来区分、规范、平衡两种权力,才能促进两者回归到应有的位置,发挥应有的功能。

关于校长治校。其一,校长的产生。大学校长除了是知名学者,还应该是政治家、教育家和管理专家。地方大学可积极探索由理事会提名推荐,教授委员会遴选评价,相应干部管理部门考察任命的校长产生机制。其二,校长的权责。校长在校党委领导下独立行使行政领导与管理权,对理事会负责;同时又是校教授委员会主席,后者是独立组织机构;如有必要,校长可以经法定程序否决校教授委员会的决议。如此,在职权运行模式上基本形成理事会-校长-教授委员会相互支持、相互制约的治理机制。

关于教授治学。地方大学应结合地方需求和实际需要,在学术委员会等学术性组织机构设计上合理配置治理权。其一,建立校院两级学术委员会,采取“校实院虚”的方式,明确校级和院级学术委员会之间业务指导、职责划分关系,积极延聘地方和业界专家担任校级专门学术事项的特邀委员,共同参与重大学术决策。同时,明确学术委员会与校务会间关系,学术管理事宜非经学术委员会讨论审议的议题不能进入校务会。其二,建立三级教授委员会,“校虚、院强、系实”,具体说来,系教授会对基本的学术事项提出基本意见,没有决定权;院教授会具有基本决定权,校教授会保留否决权;基层教授会由全体教师选举产生,由资深教授组成,院教授会则由基层教授投票产生,学校教授会则由院教授会投票产生。其三,建立两级教学指导委员会,“校院平衡”,学校制订人才培养、专业教学、课程设置与实施的质量基准,院系创特色。

3.大学章程的法制化

大学章程是连接国家法律法规和大学内部规章制度的纽带和桥梁,制订大学章程、依法按照章程办学是大学治理现代化的重要标志。然而,正如有学者所揭示的,“我国公立学校碰到的最大问题是章程的法律效力问题”。尤其是地方大学,在作为举办者的地方政府管理、作为业务领导和指导的上级教育行政部门的行政管理、作为办学者的大学内部管理构成的三类管理格局中,大学章程拥有何种及多大的法律效力,直接决定了大学治理体系现代化的有序推进。

在高等教育管理体制“加强省级统筹”、分权化、属地化改革趋势下,地方大学章程的法制化是解决章程法律效力的理性选择。其一,解决谁来制定的问题。制定主体的合理设定是科学、合理制定大学章程的先决条件。在前述的学校理事会框架下由理事会按照法定程序制定章程,确保学术权力、政治权力、行政权力、教职工民主管理权力的动态制约和合理均衡。其二,解决法律效力问题。大学章程不仅上报主管教育行政部门审核,还可以以地方大学为试点,将大学章程制定纳入法制化轨道,探索由省级人大或地方人大(如果有“立法权”)进行人大会议“讨论、审议、颁布”的形式,或者由地方政府市长办公会议进行审议、地方行政法规(规章)予以颁布确认的方式提高章程的法律效力。一经法律性的确认,任何单位、组织和个人非经法定程序不能变更章程内容。其三,解决章程实施问题。即加强法治思维,建立和加强章程实施法律监督评估机制,地方政府可以成立由人大代表、法律专家、政府官员、教育专家、业界代表、社会贤达组成的专门评估委员会,负责监督和审查章程的制定程序、内容合法性和合理性、执行过程与效果等,形成依据章程办学的法治化环境。

4.投入体制创新

地方大学必须在政府支持的基础上,增强自我造血功能,改变对于公共财政的过度依赖,创新教育投入体制。具体说来,其一,发挥人才和学科优势,以科技开发、技术服务、企业咨询等方式与地方和企业展开良性互动,深度拓展产学研合作,以高质量的人才培养和科技服务赢得声誉,争取业界或个人赞助与捐赠。在捐赠方式上,鼓励企业改变单一的资金捐助为资金、实物、设备捐赠相结合,通过校企深度合作的实效来促进政府提高对捐赠企业的奖励力度,让全社会都来关注学校、关注质量。其二,创新学校科研体制,增加对横向科研项目支持力度,鼓励教师积极关注和解决地方产业转型和企业技术升级中的共性和关键性问题。改变传统的科研资金拨付方式,学校可以在项目立项评审通过后保障启动资金,政府购买或补贴企业购买研究成果,提高科技研究和社会服务的经济效率和社会效果。学校协同地方科技、财税、金融等管理部门,共同构建技术育成、企业孵化、产品中试等的产教融合平台,争创创业型大学,增强创收能力。其三,改变公共财政投入体制,构建地方经济增长与高校教育经费支出的动态调整机制,科学预测办学经费的“基本需求”、“额外需求”和“调整因素”。探索建立专项经费与额外需求采用以绩效和特色为基础的竞争性拨款的财政拨付模式,其中绩效以对地方的人才输出、技术输出、服务输出效果来确定追加拨付份额,引导和激发学校有序竞争、办出特色。(作者系东莞理工学院党委书记,本文发表于《高等教育研究》2014年第11期)

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